加快中心城市建设 承担国家战略使命

　　目前我国已有北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州8个国家中心城市，它们不仅改变了我国城市的范畴体系和分类框架，也在深层次上重构着新型城镇化的基本思路和发展道路。开展国家中心城市的评估和研究，对其进一步明确定位、优化功能、提升质量、充分发挥引领作用具有重要意义。

　　国家中心城市的总体发展情况

　　（一）“中心地位”初步形成并在快速扩张

　　国家中心城市的设立始于2010年2月，是在直辖市和省会城市层级之上出现的新的“塔尖”，集中了中国和中国城市在空间、人口、资源和政策上的主要优势。

　　截止到2015年底，依据国家和各省市相关公开数据，8个国家中心城市的基本情况如下：在人口规模上，8个国家中心城市的人口总量为13971.35万，在全国137462万人口中占比为10.1%；在经济总量上，8个国家中心城市的GDP总量为126917.91亿元，在全国689052.1亿元GDP中占比为18.42%；在人均GDP上，8个国家中心城市的人均GDP为94731元人民币，是全国人均水平（50000元人民币）的1.89倍；在GDP增速上，8个国家中心城市的GDP增长速度约为8.67%，是全国平均水平（约为6.9%）的1.26倍；在城镇化率上，8个国家中心城市的城镇化率为77.97%，是全国平均水平（约为56.1%）的1.39倍。由此可知，国家中心城市在我国区域和城镇发展中的“中心地位”已初步形成并仍在快速扩张。

　　（二）国家中心城市的现状评估

　　基于具有自主知识产权的国家中心城市理论方法与评价体系（主要包括综合实力、中心作用与战略影响3个一级指标、9个二级指标和32个三级指标），上海交通大学城市科学研究院对国家中心城市的发展现状进行评估并得出结论如下：

　　在综合评估上，国家中心城市的排序依次是：北京、上海、广州、重庆、天津、武汉、成都和郑州。在“综合实力”一级指数排名上，国家中心城市的排序依次为：北京、广州、上海、武汉、天津、重庆、成都和郑州。在“中心作用”一级指数排名上，国家中心城市的排序依次为：北京、广州、上海、重庆、武汉、天津、成都和郑州。在“战略影响”一级指数排名上，国家中心城市的排序依次为：上海、北京、重庆、天津、广州、成都、武汉和郑州。

　　（三）国家中心城市的层级分析

　　第一个层级：北京、上海和广州三市。“北上广”依然占据绝对优势，各项指数大都处于前三甲的位置。只在“战略影响”一项，广州被重庆、天津挤出前三，位列第五，这既说明了中心城市的培养成长需要积累和积淀，同时也意味着在激烈的竞争中传统的城市化格局也在出现新变化。

　　第二个层级：重庆和天津。它们在国家中心城市中分列第四和第五，反映出直辖市在政策资源等方面仍具有较大优势，并在一定程度上可以弥补一个城市在区位和空间上的劣势，同时这也是一般的省会城市在短期内难以超越的。

　　第三个层级：武汉、成都和郑州。它们在国家中心城市中分列第六、第七和第八。其中值得关注的是武汉，它的“综合实力”指数紧随上海之后位列第四，超过了直辖市天津和重庆，表明其人口、经济、社会、文化发展比较均衡且有较大幅度提升，同时武汉的“中心作用”指数上排在第五，位于重庆、天津之间，说明武汉市作为长江中游城市群的中心城市的集聚力不断强化。位于西部的成都和位于中部的郑州分别位列第七和第八，各自的一级指数排名基本上也处于同样位置，但在局部也有亮点和优势，其中成都的“社会发展”指数位列第三、“文化发展”指数位列第四，与成都具有良好的生活方式和人文氛围基本一致。郑州的“人口发展”指数位列第三、城市“中心作用”位列第四，与河南省作为人口大省和郑州作为河南省会城市的现实基本一致。成都和郑州在国家中心城市阵营都属于需要加快谋划、布局和发展的城市。

　　发展优势与问题分析

　　（一）北京：各项指标稳居“首位”

　　北京在国家中心城市中排名第一。“综合实力”和“中心作用”均位列第一。“战略影响”排在第二，稳居“首位”国家中心城市之位，与其他城市拉开明显距离。北京的社会和文化发展位居首位，经济发展第二。只有人口发展水平位于第五，城区人口密度与其他城市相比仅处在中游。人口自然增长率高于上海和天津，远低于郑州和广州，相对不利。

　　（二）上海：科技创新与北京差距较大

　　上海在国家中心城市中排名第二。“综合实力”和“中心作用”均位列第三。“战略影响”超越北京位居第一，这与上海是我国最开放和最现代化的大都市密切相关。上海的人口发展水平位居首位，常住人口和人口密度都很高。人均社会消费品总额与第三产业比重水平处于前列，但人均GDP仅处于中游。人均公园面积为7.33平方米，远低于广州的20.19平方米。人均道路面积为4.11平方米，远低于天津的16.71平方米。上海在货物、通信信息流动方面领先，但客运指标垫底。上海在科技创新中心作用上排在第二，但与北京相比有较大差距。

　　（三）广州：综合服务枢纽水平位居第一

　　广州在国家中心城市中排名第三，与广州作为传统的“城市三强”的地位基本符合，但也表明在获得国家政策和战略支持上已不如改革开放以来的30年。广州经济发展排在第一，把位列第五的上海远远抛开，同时人均GDP最高，在北上广中一枝独秀。广州的人口发展水平位居第二，人口自然增长仅次于郑州位列第二。广州的社会发展水平排在第二，教育、卫生、城市生活环境等处于前列。广州的文化发展水平排在第三，位居北京、上海之后。广州的综合服务枢纽水平位居第一，客流、货流、通信信息流动等指标呈现出均衡和高水平发展，表明城镇化建设质量优于其他城市。广州的科技创新中心作用排在第四，相关指标处于中等水平。

　　（四）重庆：国家战略支持力度持续加大

　　重庆在国家中心城市中排名第四。近年来重庆获得国家战略支持的力度持续加大。但建设中心城市不是一朝一夕的事情。重庆的人口发展水平位居第四，但人口密度和人口自然增长率均处于较低水平。重庆的GDP增速尽管最高，但人均GDP、人均社会消费品零售总额、第三产业比重等偏低。重庆的城市社会环境得分相对较高，但教育和医疗的人均服务水平较低。与同处在成渝城市群的成都相比，重庆的文化发展水平比较滞后。

　　（五）天津：三个一级指数均无缘前三甲

　　天津在国家中心城市中排名第五。三个一级指数均与前三甲无缘，是这个老牌直辖市的最大问题。天津的人口发展水平在8城市中垫底，好处是不存在北京、上海疏解人口的压力，但也是造成滨海新区一直人气不足的主要原因之一。天津的综合服务枢纽功能排在第六，距离天津国家中心城市规划定位提出的北方经济中心、北方国际航运中心和国际物流中心等，还有不小差距。

　　（六）武汉：各项经济指标发展水平较好

　　武汉在国家中心城市中排名第六。作为中部崛起的战略支点城市，武汉积累的国家战略资源不如天津，在新增的国家战略支持上不如重庆。武汉各项经济指标处于较高发展水平，但工业比重较大，第三产业相对不高。武汉的社会发展水平排在第七，城市绿化环境等问题比较突出。武汉的文化产业及相关从业人员的发展水平偏低。武汉的通信信息流动水平较低。武汉的国际交往水平与沿海发达城市的差距也比较大。

　　（七）成都：要补的基础课相当艰巨

　　成都在国家中心城市中排名第七。《成渝城市群发展规划》提出“增强成都西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能”，但从全国一盘棋看，成都建设国家中心城市要补的基础课还相当艰巨，与成都近年来给人的“热闹和繁华”感觉并不一致。成都的经济发展水平排在第六，人均GDP及人均社会消费品零售总额偏低，第三产业比重不高。成都的社会发展水平排在第三，文化发展水平排在第四，在教育、医疗、城市绿化环境、文化服务、文化产业等方面具有一定优势。

　　（八）郑州：发展基础相对薄弱

　　郑州在国家中心城市中排名第八。三个一级指标的排名均位居第八，建设国家中心城市的家底和基础比较薄弱，这说明设立国家中心城市的主要标准，是看它是否符合国家战略布局的需要。郑州的人口自然增长率为10.9‰，在8个国家中心城市中最高，基础人口密度和发展趋势优势较为明显。郑州的经济和社会发展均排在第八，经济、教育、城市绿化环境等方面还需要加快发展。

　　加快推进国家中心城市规划建设的建议

　　（一）加强国家中心城市的基础理论、政策和标准研究

　　国家中心城市从首次提出至今已过去了8年，但由于基础理论、政策和标准研究严重滞后，在“哪个是，哪个不是”和该怎么建设和评估等方面，至今还存在着很多模棱两可的认识，这不同程度地影响、干扰了国家中心城市的规划和发展。立足于国家政策战略设计和已有国家中心城市的经验，开展符合我国国情的中心城市基本理论研究，配套出台政策体系和评估标准，避免部委、城市、专家和媒体自说自话乃至“另搞一套”，为国家中心城市建设提供理论指导和政策指引已势在必行。

　　（二）高度关注以“万亿元GDP”为评估认定标准的负面影响

　　近年来把“万亿元GDP”作为衡量国家中心城市主要标准的说法在社会上广为流传，不仅直接影响到个别入选城市的发展思路和规划编制，也在一些有竞争力的大城市之间掀起了新一轮的“GDP”竞赛。但这个流行说法，在住房城乡建设部和国家发展改革委两方面均找不到任何依据。受其影响，一些大城市把心思和精力主要用于提升自身的首位度上，背弃了中心城市应有的辐射、服务、带动和引领功能，在项目、资金、人才人力等要素方面加强了对周边中小城市的截留、虹吸和压制。应尽快明确国家中心城市的核心职能，承担国家战略使命和战略意图，促进国家中心城市的健康培育和成长。

　　（三）未来应在西北和东北地区谋划和重点培育国家中心城市

　　从落实十九大区域协调发展战略的高度，应将西北和东北作为规划国家中心城市的重点区域。东北地区已有哈长国家级城市群，加上振兴东北的战略需要，完全可考虑设置一个国家中心城市作为新增长极。在西部尽管已有重庆、成都两个，但在空间上都偏于大西南，在广漠西北地区还是一片空白。西北地区是丝绸之路经济带的核心区，在区域协调发展战略中具有十分重要的地位，应考虑培育一到两个国家中心城市，与海上丝绸之路的天津、上海、广州形成“对称之美”，使国家中心城市在空间和功能上更加均衡和优化。

　　（作者单位：上海交通大学城市科学研究院）