撤县设市冰冻20年再开闸，县长“齐刷刷”改任市长

原标题：冰冻20年再开闸，县长“齐刷刷”改任市长

撰文| 陆铭

撤县设市被冻20年后再开闸。

最近一周内，政知局（微信ID:bqzhengzhiju）注意到陕西、浙江、湖南、四川四省先后传来撤县设市的消息。

4月10日，陕西省民政厅消息称，经国务院批准，民政部同意撤销神木县，设立县级神木市，由陕西省直辖，榆林市代管；

4月11日浙江媒体报道，经国务院批准，同意撤销玉环县，设立县级玉环市，由浙江省直辖，台州市代管；

4月12日，湖南媒体报道，经国务院批准，同意撤销宁乡县，设立县级宁乡市，由湖南省直辖，长沙市代管；

同日，四川民政厅发布消息，经国务院批准，同意撤销隆昌县，设立县级隆昌市，由四川省直辖，内江市代管；

政知君此前关注过撤县设区，撤县设市与撤县设区一字只差，到底差在哪里？

解冻

撤县设市，指将符合条件的县提升为县级市，由省直接管辖。

说起来这项改革由来已久，1986年国务院转批民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》规定：非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。1993年国务院转批民政部《关于调整设市标准的报告》对撤县设市有了更详细的标准，包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。

设立县级市的标准

上述《标准》出台后，各地纷纷撤县设市抢占机会，直到1997年国务院考虑到许多地方盲目追求县改市造成的“假性城市化”、耕地占用等问题，决定“暂停审批县改市”。

此次再度开闸，国家行政学院经济学部教授冯俏彬认为，这是顺应我国当今城市化进程的表现，是社会各方面都乐见其成的结果。

这些年，随着我国社会经济的迅速发展，我国的城镇化发展显著，一些县发展迅速，市管县体制已成为束缚其发展的“裹脚布”，“小马拉大车”、“大脚套小鞋”迹象显著。为把“强”县从“弱”市的束缚中“解救”出来，早在2010年2月召开的十一届全国人大常委会第十三次会议上，官方正式提出，我国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇)，适度改设为市，以为重启撤县设市奠定制度基础。

今年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出，要“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。”撤县设市由此解冻。

设市

那么撤县设市之后，对县来说，到底有哪些变化呢？

这要从县级市与县的区别说起：

一是在上级政府对他们的定位上，县一般以农业为主，而县级市则一般被定义为以工商业或服务业等非农产业为主；

二是在政府部门设置上，县涉农部门较多，而县级市则城市社会经济管理部门较多；

三是在拨付转移支付上，县的转移支付一般只能用于农业相关领域，而县级市还可用于城市建设相关领域；

四是县级市可以征收并使用城市维护建设税，县却不可以。

因此，对于被改县的红利，可以看出有以下几点：

首先，县级市的影响和外界对其的看法都比县要高，且在工商业发展和城市建设等方面可以提供较多的优惠政策，有利于招商引资、吸引人才，同时也有利于提高居民的自豪感；

其次，县级市比县拥有更宽的行政管理范围、更多的社会经济管理权限和更丰厚的财政资金；

再次，县级市政府领导更容易受到重视和提拔，官员的等级和待遇、福利也都比县要高；

最后，县级市比县更容易争取到项目、资金和政策倾斜，且还能得到一批相当可观的城市建设费用。

设区

与撤县设市密切相关的就是撤县设区。

撤县设区，指的是将地级市辖区的县（市）撤销行政编制，纳入该地级市的辖区直接管辖。

作为我国市县行政区划调整的重要形式之一，早在1997年“撤县设市”被明令禁止后，许多地区为推动当地的城市化改革就转而将目光投向了“撤县设区”，直到2005年，撤县设区的热潮才在中央的严格限制下渐渐冷却。

对地方来说，推动撤县设区的动机有三：

一是撤县设区后，该区县的所有数据将计入城市，城市在绩效评估中将获得更大优势；

二是撤县设区利于地级市盘活更多土地资源，获得更多“土地财政”；

三是尽可能多地保住既得利益和权力。

撤县设区的好处也显而易见：

一方面，该区的招商引资、产业布局、基础设施建设等也将纳入整个城市进行整体规划，政府的公共服务水平也将从过去的县级水平提升到地市级水平，县城居民也将成为市民；

另一方面，相应官员的行政级别会有所提升，将由享受县处级待遇，变为享受副厅级干部待遇，住房标准、工资标准都会相应调高。

因此，对县来说，撤县设区也非常具有吸引力。

争执

在具体实践中，是撤县设市还是撤县设区会有意见不一致的情况。

比如2013年5月，浙江长兴县拟实行撤县设区，划入湖州市，却遭遇了县城官民千人集体抵制、抗议。原因很简单，长兴作为省直管改革后的浙江财政省直管县，原本是上交财政的20%到省里，剩下的80%留给自己，变成区之后，一半要交给湖州市——假设长兴今年财政收入70个亿，县改区后，就有35亿要交给湖州。

长兴二百多名老干部上书县委的材料显示，1992年湖州市区财政收入是长兴的四倍——长兴财政收入8100万，湖州3.2亿。到2012年，差距缩小到1.5倍——长兴66.2亿，湖州市区97.5亿。就在2007年湖州市构想撤县设区时，长兴县却一直在为撤县设市做准备，最终湖州市面对汹涌民意，决定暂停撤县设区计划。

冯俏彬教授告诉政知局（微信ID:bqzhengzhiju）：“撤县设市之后，其政府权力更为完整，撤县设区后则不尽然，所以会有反对的声音。但一个地方应该撤县设市还是设区，应该由当地的城市化水平和经济结构等客观因素决定，不能以小部分人的意志为转移。”

未来

最后，说一说省直管县改革，这项改革始终伴随着撤县设区和撤县设市，并且，党的十八大报告、三中全会《决定》都指出，要“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”。

说之前，先要简单解释下中国现有的行政区划体系。

新中国成立后，我国基本沿用民国时期的行政区划体制，即在“下管一级”体制下，将行政区域划分为省、县、乡三级。1983年，为了改变城乡二元结构，精简机构、控制规模，整合资源、统一市场，实现以城带乡，推动区域经济和城乡协调发展，我国开始在全国全面推行“市管县”体制。

行政区划

但是随着中国的市场经济进入稳步发展阶段，市管县体制下的弊端逐步暴露：90年代中后期，市级政府的“市本位”倾向日益严重，实际形成了农村支援城市的态势，县体制的正能量逐渐减弱，并逐渐偏离其初衷。

省直管县体制改革因此而生。这项改革意在减少行政层级，实现市县分治，这意味着县的自主权将得到巨大提升，县能掌握的财力也将得到巨大增加，并且县升为县级市甚至地级市的可能性也将得到极大提升。这对于县来说无疑是重大利好，但对于地级市来说，省直管县意味着权力的大量流失，地级市因此不愿放弃对县的直接管辖权。

客观来看，依情况与条件不同，城市化进程中，县至少有三种出路，一是撤县设市，二是变成市辖区，三是继续保持县本身。但具体选择哪条路要根据情况而定。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞曾对媒体表示，大城市发展到目前阶段，具有对外扩张的客观要求，把县的规划权和建设权上收，有利于大城市在自己的辖区内进行统一规划。但是对于广大的三四线城市来说，如果主城区太弱，对周围辐射能力不够大，尤其是如果县和地级市离得很远，市的带动力量不大，改成区对当地反而不利。

资料| 澎湃新闻、南方周末、雷皓桦硕士论文：《市县行政区划改革路径分析：基于层次分析法视角》等