穿透式监管刺破地方债“隐身衣”

　　当前仍有一些地方政府沉迷于“债务经济驱动”，以学校、医院、国有企业等为“伪装”，靠穿“连体衣”“百衲衣”“迷彩衣”瞒天过海举债

以穿透式监管防范化解地方重大金融风险 肖艺九 摄

　　日前，《瞭望》新闻周刊记者在多地调研了解到，当前仍有一些地方政府沉迷于“债务经济驱动”，以学校、医院、地方国企等为“伪装”，靠穿“连体衣”“百衲衣”“迷彩衣”瞒天过海举债，甚至有地方将违规借来的巨额资金用于“拆东墙补西墙”，或用于“形象工程”“面子工程”，全然忽视地方金融生态健康。

　　记者同时了解到，为了控制违规地方债风险，近年来国家有关监管机构采取了很多措施。其中，财政部驻湖南专员办创新采取越过举债中间环节从终端入手的穿透式监管，治理防范效果良好，值得推广借鉴。专家建议在监管协同、信息共享、成本控制等方面持续发力，充分发挥穿透式监管防范化解地方重大金融风险的威力。

　　“隐身借钱术”

　　挖空心思“升级”举债

　　去年全国金融工作会议后，全国各地地方政府债务管理制度日趋完善，监管问责持续保持高压态势。财政部驻湖南专员办业务一处处长刘华告诉《瞭望》新闻周刊记者，他们在监管中发现，随着监管力度越来越大，一些地方违法违规或变相举债融资方式也更加隐蔽，“隐身”手段也不断翻新。根据采访所获线索，目前地方违法违规举债有多重“隐身衣”：

　　一是“连体衣”，平台公司出面借钱给地方政府花。

　　一些地方政府、融资平台、金融机构等相关方穿着一件“连体衣”，违规担保融资。

　　据了解，过去由地方政府出具承诺函、安慰函（赞助信）、担保函，从金融机构向融资平台贷款的违规举债方式，目前因“太容易被发现”已不再流行。取而代之的是，通过签订融资、投资和重点项目建设工作目标责任状，配以年度绩效考核等指令或要求融资平台为政府融资，平台公司的借款实际上用于政府项目建设或还本付息，两者穿上了更加隐蔽的“连体衣”。

　　二是“百衲衣”，学校医院地方国企套钱给地方政府用。

　　一些地方借助学校、医院、地方国企或施工单位进行融资。比如西南某县，前期被爆地方债违约，其假借学校等名义融资十多亿元的“神操作”，随之浮出水面。而在湖南某县，2015～2017年新建融资平台公司12个，在去年全国金融工作会议之后，还通过学校、医院、地方国企违法违规举债融资近20亿元。

　　一位业内人士透露，通过医院违规举债的一种操作方式是，医院将原来已拥有的大型医疗设备出卖给融资租赁公司，获得设备购买款，再通过融资租赁合同租回并支付租金，实际上是以“售后回租”之名变相借款。而利用施工单位举债，地方政府一般是通过项目垫资的方式借款。

　　还有个别地方，将融资担保公司异化为平台公司举债融资。比如，中部某市本级融资担保公司在为该市相关融资平台公司提供担保的同时，还大量对外举借债务，然后拆借给相关平台公司用于还本付息和基础设施项目建设。

　　三是“迷彩衣”，以“金融创新”为名圈钱给政府投。

　　一段时间里，大量没有收益和现金流的基础设施建设项目，被包装成时髦的PPP（政府和社会资本合作）项目，通过“明股实债”的方式融资；还有政府性投资基金中的金融资本，以股权的名义进入，金融机构获得所谓的固定分红，实际上就是借款利息。相关举债新花样，还被视为“金融创新”经验，被一些地方“互学互鉴”。

　　今年审计署一份审计结果通报了另外一种项目包装手法。2017年12月，东北某县将非贫困村的美丽乡村建设项目包装成贫困村提升项目，并出具该项目已纳入“十三五”扶贫攻坚规划的虚假证明，同时违规承诺使用财政涉农资金作为还款来源，向金融机构贷款1.2亿元。截至2018年6月底，已实际到位贷款5000万元，形成政府隐性债务。

　　穿透式监管让重大违规“露马脚”

　　采访中，《瞭望》新闻周刊记者发现，有的地方想方设法借钱，并不都是为了民生工程，多是“政绩作秀”“面子工程”作祟：

　　花4800余万元建的“爱莲广场”既阔气又空旷，仅屹立于中央的8根图腾石柱就花了120万元。与广场相对的县委县政府办公大楼坪前，靠两人手拉手才能环抱住的6株银杏古树一字排开，花了285万元……

　　这番光景，是今年上半年湖南省委第四巡视组在尚未脱贫摘帽的国家级贫困县汝城县发现的现象。据调查，汝城县一些基本民生问题长期得不到足够重视和解决，培植财源和促进产业发展的资金投入也不足。但汝城县委县政府长期以来却大规模举债修建大批“形象工程”“政绩工程”，致使2015年至2017年综合债务率分别达到274%、285.74%、336%，负债率高居湖南省第一。

　　采访中，财政部驻湖南专员办监察专员肖翔谈到，针对穿“隐身衣”的地方债，需要“见招拆招”，从纷繁复杂的各类举债主体、举债渠道、产品形式等方面“跳”出来，通过掌握政府举债实质和实际影响，构建财政风险与金融风险“防火墙”。

　　他介绍说，目前财政部驻湖南专员办结合监管实践探索运用穿透式监管措施——越过举借中间环节，直接聚焦项目与融资决策、资金最终用途和实际还款资金来源，判定地方政府是否仍在违法违规新增地方政府隐性债务。主要在两个层面展开：

　　一是在决策环节，重点核查新上马政府建设投资项目，是否存在形象工程、政绩工程；考察项目投资概算及概算调整环节，是否制定资金平衡方案；检查地方政府是否存在通过下达融资计划与重点项目建设计划、年度绩效考核、会议纪要、领导批示等形式，要求或决定企业为政府融资的情形等。

　　二是在使用环节，通过跟踪资金流向，确定最终用途。比如，是用于政府公益性项目建设，还是存量政府债务与隐性债务还本付息，或是国有企业的经营性项目？在偿还环节，倒查还本付息资金来源，通过分析其合规性，以最终判定是否为隐性债务。

　　记者从财政部驻湖南专员办了解到，穿透式监管在实际操作中，目前已经显现出效果。

　　此前有线索反映，2017年全国金融工作会议之后至2017年11月，湖南邵阳市政府通过邵阳市城市建设投资经营集团有限公司涉嫌违法违规举债融资86.76亿元，其中包括流动资金借款6.5亿元。按照传统监管办法调查，其举借行为不存在明显违法违规。

　　但通过穿透式监管方法调查，邵阳市违规举债“露了马脚”。财政部驻湖南专员办业务一处袁铁芽介绍，他们从融资决策和资金使用环节入手，发现邵阳城建投只是个幌子，其部分流动资金借款，实际是为完成邵阳市政府下达的该公司2017年度融资到位160亿元的计划，而资金全部用于邵阳市政府公益性项目或存量债务还本付息。

　　如何凝聚各方合力

　　一些受访人士向《瞭望》新闻周刊记者表示，目前穿透式监管在摸索阶段显现出了发现和防范重大金融风险的威力。未来要发挥更大作用，除了完善系统理论和操作框架，还需解决三方面问题：

　　一是加强监管协同，建立联合监管机制。肖翔认为，地方政府债务监督除了财政部门，还需要地方政府和各职能部门通力协作，建立联合监管、协同监管的机制。为此，各部门要统一监管口径和制度要求，努力消除监管套利空间，解决政策规定“互相打架”的问题，特别是破除穿透式监管的法律障碍。

　　二是夯实监管基础，建立统计监测系统。刘华介绍，穿透式监管的前提是信息获取的便利性和透明度。当前，地方政府隐性债务的信息分散于各个主体，信息割裂降低了地方政府、融资平台公司和金融机构被查的违规风险，助长了违规举债冲动。为此，建议国家加快推进建立跨部门的数据监控和共享平台，确保各参与主体及时获取数据，客观评价地方政府债务风险水平，增强地方政府举债的内外部约束。

　　三是控制监管成本，合理确定层级对象。目前，各地地方政府举债笔数巨大，加之部分嵌套融资产品结构复杂，对每一笔都进行“透析”成本巨大，不仅监管部门无法承受，且过度覆盖反而会降低监管效率。

　　研究地方债务问题的湖南华伦咨询负责人孙庭等人向《瞭望》新闻周刊记者建议，相关探索需掌握监管成本和效率的平衡，合理确定“透析层级”和“透析对象”。

　　此外，探索穿透式监管还要注意稳定市场预期，积极引导地方政府和金融机构把钱用对地方、用出效率；对发现的问题也要考虑地方实际，避免“休克疗法”，研究并提供“明界限、盘底数，化存量、控增量，堵后门、开前门”的整改路径和规范方法。（记者 苏晓洲 白田田）