如何防止“一督了之”？中央信访督查组这样开展工作

　　督查组约见信访人栾某某

　　2019年5月15日，中央信访督查组对涉及天津、吉林、江苏、浙江、贵州5省市的33件信访事项开展实地督查。

　　督查组由国家信访局会同生态环境部、住房和城乡建设部派员，邀请人大代表和政协委员、新闻媒体记者参加，每组6至7人，设组长1人、副组长1至2人，共计32人左右。

　　中央信访督查组究竟如何开展工作？会不会遇到来自地方的阻力？发现问题究竟如何处理？又如何防止“一督了之”？

　　带着这些问题，北京青年报记者全程参与了赴江苏的督查。

　　8天督查7个案件

　　“若地方政府确实有问题，肯定不会客气”

　　5月15日，由生态环境部办公厅副主任王英贤率领的督查组成员在北京南站登上南下的G263次高铁，目的地是徐州东站。几乎是在同一时间，由国家信访局办信司副司长张仁光率领的第二小组也登上了高铁，目的地是苏州北站。

　　督查任务

　　南下的督查组肩负重任。根据安排，他们需要督查7个信访事项，其中5个与环保有关，为了在规定的时间内完成任务，督查组分为两个小组展开工作。

　　一个大背景是，这次督查专门聚焦信访矛盾化解攻坚，针对问题较为集中的省份，选取至今仍未解决的突出问题以及审核中发现的不作为、慢作为、乱作为等损害群众利益的典型问题进行督查。

　　此外，每个信访事项也是经过层层筛选的。根据《国家信访局关于进一步加强和规范信访事项实地督查工作的意见》，实地督查信访事项的确定一般应经本级信访工作机构集体研究或主要负责人批准确定，避免督查的随意性，防止办“人情案”、“关系案”。严格落实“诉访分离”要求，对已经或者依法应当通过司法途径解决的，不得列入实地督查。

　　督查组与信访人“面对面”

　　人员安排

　　在人员安排上，赴江苏的督查组一行共7人，来自国家信访局、生态环境部、黑龙江省信访局等。其中，组长由王英贤担任，副组长为张仁光和黑龙江省信访局副局长姜晓刚，同时还邀请了人大代表和政协委员。

　　北青报记者了解到，赴地方的各个督查组通过听取地方情况介绍、查阅相关资料、实地查看现场、约见信访人等完成督查任务。姜晓刚说：“我们首先要核查信访问题是否属实。如果确实属实，就必须要处理好问题。”

　　工作节奏

　　工作节奏快也是此次督查的一大特点。

　　5月15日下午，由王英贤率领的督查组一下火车便直接奔赴徐州市沛县展开实地督查。与此同时，张仁光率领的督查组抵达苏州后，也立刻向地方传达了相关要求。

　　“这些问题中有的是老百姓多年反映但一直没有了结的，我们要把案情摸清楚、搞明白，分析问题的症结。”张仁光说，必须要有解决问题的时间表，不能遥遥无期。

　　他说，督查组的目的是解决问题，“我们不是来给地方找麻烦，但如果地方政府工作中确实存在问题，那督查组肯定会如实指出并要求限期改正。”

　　两个细节

　　在督查过程中，有两个细节值得一提。

　　其一，在各个督查组赴地方展开督查之前，国家信访局开展了行前培训，并要求各个督查组严守纪律，“一般安排自助餐，严禁饮酒，严格按规定结算食宿、交通等费用。严禁接受礼品、礼金和土特产”。

　　其二，作为今年首次信访督查，这次督查与以往有个很大的不同，即不搞多部门参加的工作对接会、汇报会，不召开省级层面的督查情况反馈会，实地督查期间，省里陪同人员不超过2名，市县不安排陪同人员。

　　督查工作如何展开？

　　“严查不作为、慢作为、乱作为”

　　事项久拖不决

　　会议开到一半，督查组决定“休会”

　　“我们是徐州市鼓楼区状元楼的业主，2002年全款购买了原徐州市一建集团建设销售的商品房，徐州市一建集团将房屋抵押给银行，又将此房屋全款卖给了我们67户。现在这个集团已破产，我们居住了十几年，但至今无法办理房产证，请求解决”。

　　江苏省徐州市的朱某某向国家信访局的投诉成了此次督查的信访事项之一。

　　5月16日上午9时，针对这个已经存在了17年的问题，中央信访督查组召开了相关会议，“到底涉及多少户没有办理房产证？”“这些房屋是否在房管部门办理了相关的抵押手续？”“多少户办理了抵押手续？”“房产证是否已经下发？”“2014年解决方案是否具有可行性？”面对督查组的一系列问题，地方来参会的两位市政府副秘书长无法给出明确的答案。

　　“休会！”督查组组长王英贤打破沉默，他要求，“市政府掌握情况、说得清的负责同志要参会。相关部门必须做充分准备还原事实真相，提出解决方案”。

　　当天下午的会议，开了整整3个小时，徐州市副市长王文生表态，“5月底前拿出具体解决方案，2019年底前争取案结事了。”

　　实际上，在督查组到来之前，徐州市也曾想主动化解。

　　北青报记者注意到，2014年，当地政府曾想通过行政程序推动化解这一问题，当时的会议纪要中提到，拟定将该公司的一处房产完善手续后进行拍卖，在归还市政府1000万元的借款后，所余资金用以解决状元楼小区“一房两卖”问题。

　　但督查组成员、江苏三法律师事务所主任孙勇给出了另外的途径，他建议用法律的程序来解决。

　　“合同必须是真实有效的意思表示，”孙勇说，“企业用职工的名义买房子，之后把房子抵押给银行，合同本身是无效的。”

　　他说，从法律的角度看，信访人买卖合同是有效的，无法办证的原因是房子被抵押了，建议信访人起诉，“如果胜诉，法院就可以强制执行”。

　　督查组建议，有关地方和部门要对此信访事项久拖不决的原因深刻反思，对工作中存在的不作为、慢作为、乱作为行为和违法违纪行为严肃查处。

　　前期存在法律空白

　　“15年了，为什么到现在证还没办下来？”

　　有些信访事项，地方政府也存在自己的难处。

　　“2003年我等村民响应开发区政府号召，将有证的房屋拆迁支持开发区发展，在规划区建安置房，迁建房屋建成15年了，至今没有办理产权证，多次向基层政府反映，无人解决。所以向国家信访局反映，请求国家信访局领导关心，督促地方政府解决农民迁建房屋不动产登记问题”。

　　为了解决产权证的问题，南通市如皋市的石某曾先后三次向国家信访局投诉。

　　“整个小区共多少户？”

　　“600户，都没有办下来。”

　　“政府部门是怎么答复你的？”

　　“他们说，证是要办的，但还没有到时间。”

　　面对督查组，石某提出了自己的疑问，“我以一个老百姓的身份问你们，都已经15年了，为什么我的证到现在还没办下来。”

　　官方给出的答复是，上述问题“有其历史上的原因，但其反映的诉求是合理的”。

　　历史的原因指的是，2003年新农村建设时实行的是异地迁建，打破了原有村组之间的产权界限，这是法律上的空白，面对督查组，当地政府也道出了自己的难处，“异地建房对照当时的政策，在宅基地使用、建房许可、产权办理等方面不具有可操作性”。

　　“以前不是不办，是法律上存在障碍”，有当地官员对督查组说，但随着大家产权意识的逐步增强，这个问题便越来越引起外界的关注。

　　一个背景是，2016年，原国土资源部下发了《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，明确非本集体经济组织成员因新农村建设等按照政府统一规划和批准使用的宅基地的，在退出原宅基地并注销登记后，依法确定新建房屋占用的宅基地使用权。

　　这就为石某的问题，提供了政策依据。

　　“当时招商引资，老百姓对经济发展做了很大的奉献，我们也一直从政策层面上想办法寻求解决，”面对督查组，如皋市相关负责人表态，“力争2020年基本完成”。

　　其实，“力争”两个字的背后也存在地方政府的难题。

　　石某不知道的是，从2018年10月开始，如皋市就已经在推进集体土地不动产权籍的调查工作，为下一步发放集体土地不动产权证形成基础数据。

　　但问题是，在调查过程中也存在困境。江苏省自然资源厅不动产登记中心科长张浩提到，2014年8月，江苏省国土厅安排睢宁县开展不动产统一登记和宅基地、农宅统一登记试点，“有一个社区共1100户，但最终具备发证条件的只有18户。因为不少宅基地都存在超面积的问题，有不少居民有改扩建行为。”

　　“国家出台了很多惠民的政策，但实话讲，有些政策太大了。”南通市人民政府副秘书长王智提出了自己的建议，“希望能适当允许地方的探索和尝试。”

　　经济发展与环境保护

　　督查组到来前一天出现重大转机

　　这次督查的重点，除了产权问题，还有生态环境问题。

　　“我到省里上访已经22次了，到国家信访局也去了两次，虽然领导重视，但是问题推动力度慢。”面对督查组，1952年出生的栾某某扶了扶眼镜。

　　他的问题，也被列入督查事项之列。

　　栾某某所在的村庄在行政区划上属扬州地界，西面被引江河与扬州隔开，东南北三面被泰州光电产业园包围，成为一块“飞地”。2014年下半年起，随着该产业园内公司入驻投产，村民的不满也与日俱增，不少村民开始反映园区企业排放废水、废气，污染环境，并要求整体搬迁。

　　不过，问题一直迟迟未解。督查组了解到，扬州、泰州两市多次协商，但搬迁工作一直未进入实质性阶段。

　　然而，在督查组到扬州的前一天，事情出现了重大转机——5月17日，江苏省民政厅、信访局联合会办，明确将东野、永兴村民组划归泰州，由扬州在1个月内完成区划调整方案，由泰州明确接纳方案，同时制定拆迁安置方案，今年9月1日前完成区划调整后尽快启动拆迁安置工作。

　　“老百姓不听过程、只看结果”，面对这个结果，栾某某一连说了三次“很高兴”，“感谢中央督查组，更要感谢扬州市江都区浦头镇，这种高风亮节就是以人民为中心的具体体现。”栾某某说道。

　　不过，这件信访事项的背后，再次把经济发展与环境保护的关系摆在了桌面上。

　　作为全国经济排名靠前的大省，江苏今年1季度的GDP为22883.79亿，排全国第二，但有关环保的信访事项却不断上升。“生态环境保护生态文明建设只有逗号没有句号，永远在路上。”

　　为了验证信访人说的是否属实，王英贤去了村庄查看，“村庄和园区的界河水质较差，受访村民对企业排放的刺激性气味反映比较强烈。”

　　面对地方政府汇报中“企业不断加强污染治理，监测结果显示排放的水、气污染物均能达到排放标准”的结果，王英贤说，对生态环境来说，国家标准是红线和底线，每个地方情况不一样，不好非要说江苏省哪一个企业执行的排放标准一定要严于国标，但我认为，江苏省环境承载容量和其他地方不一样的，应该在这方面做得更好。

　　在他看来，相关省份也可以自己制定更严格的标准，倒逼企业转型升级，促进创新发展、绿色发展。

　　如何防止“一督了之”？

　　持续跟踪确保整改到位

　　外界关心的另一个问题是，对发现的问题和督查组给地方提出的要求，如何确保地方能不折不扣地落实？又如何防止“一督了之”？

　　北青报记者了解到，针对督查的信访事项，地方在落实后，需要通过国家信访信息系统上传处理意见，群众满意不再信访后，案子才算最终了结。但如果到了时限没有达到目标，要报告没有完全化解的原因、后续工作、新的时间节点。

　　除此之外，还有问责机制。

　　据介绍，针对发现的问题，国家信访局还会持续跟踪，要求地方定期汇报进展情况。对于整改方案落实不到位的，视情提出问责建议。

　　根据《信访条例》和《信访工作责任制实施办法》，信访部门有三项建议权——提出改进工作、完善政策和给予处分的建议。

　　不过，问责却并不是目的。

　　“问责只是手段，利用问责一定要审慎，不可泛化，”王英贤说，“中央督查的目的是要促进事情的解决，不能为了问责而问责。”他说，一方面地方政府执行职责必须到位，但另一方面，还要有一定的容错机制。